做好预算监督工作为民管好钱袋子

张 造

    做好预算审查和监督工作，就是要监督政府分好钱、用好钱，避免暗箱抽作和腐败，把钱用在刀刃上，用在群众最急需的地方上。做好预算审查和监督工作，实际上就是做好一项为民务实清廉工作。十八大为预算审查和监督指明方向。十八大报告明确提出要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。十八届三中全会通过的《皇冠体育：全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度。审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”。要做好新形势下的全口径预算决算审查和监督工作，为民管好钱袋子，我认为应从以下几个方面入手。

    一、要弄清楚全口径预算决算概念及构成

    要做好新形势下的全口径预算决算审查和监督工作，必须要弄懂全口径预算决算概念及构成，否则就谈不上监督，更谈不上推进。全口径预算就是把政府所有收支全部纳入统一管理，其目标在于构建一个覆盖所有收支，不存在游离于预算外的政府收支，是将所有类型的财政资金收支都纳入统一管理体系的制度框架。全口径决算是全口径预算的执行结果。全口径预算包括公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算和其他预算组成。公共财政预算指的是一般预算，它是财政部门最常见的预算形式，划分为中央政府预算和地方政府预算；政府性基金预算是国家通过向社会征收以及出让土地、发行彩票等方式取得收入，并专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展的财政收支预算，是政府预算体系的重要组成部分。编制政府性基金预算，对于提高政府预算的统一性和完整性，增强预算的约束力和透明度，更好地接受人大和社会监督，具有十分重要的意义。国有资本经营预算，是国家以所有者身份对国有资本实行存量调整和增量分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。社会保障预算是指国家为保证社会成员的基本生活权利而提供救助和补给，以便实现国家社会保障职能、建立社会保障制度而编制的预算。社会保障预算由社会保障预算收入和社会保障预算支出组成。

    二、要弄清楚现阶段审查和监督全口径预算决算中存在的主要问题

    要做好新形势下的全口径预算决算审查和监督工作，必须要了解现阶段预算决算审查和监督中存在的主要问题，这样监督才有针对性，才好推进。近年来，各级政府及其财政部门认真按照十八大要求开展预算编制和管理工作，各级人大及其常委会、人大财经委也都按照要求加强对全口径预算决算审查和监督工作，但预算决算编制、管理和监督过程中仍存在一些问题，主要表现如下。

    （一）法律上的问题。作为预算管理和监督的主要依据—预算法是1994年3月通过、1995年1月1日施行的法律。该部法律规定的内容有很多是过时或不完整的，而新修改的预算法已经修改近十年并且经过两审（注：2004年启动修改，2011年12月一审，2012年6月二审），但至今未获得通过。这对加强全口径预算决管理和监督是很不利的。

    （二）人为的问题。部分地方政府不按要求编制全口径预算决算，我市在2013年没有编制国有资本经营预算、社会保障预算，2014年也没有编制国有资本经营预算。没有编制预算，审查和监督就没有具体对象，监督就成了一句空话。

    （三）财政收入规摸较小与支出需要较大的矛盾突出，

    致使一些项目支出安排不尽合理、不符合实际。由于受财政收入规摸较小制约，我市本级一些支出安排不尽合理、不符合实际。如2014年安排公用经费4900-5500元/人.年不等、公务用车运行维护费14000-20000元/年.辆不等，安排明显偏低，不能满足有关部门、单位正常开展工作的需要。另外，市本级还有部分事业单位（不含有经营性收入的单位）还不是全额拨款单位。

    （四）没有实行真正的零基预算和做到量入为出。收入和支出预算没有实行真正的零基预算，而是根据规划和计划目标来确定当年收入和支出增长比率。支出服从需要，没有严格做到量入为出。甚至出现用支出来确定收入的现象。

    （五）预算没有细化、公开、透明。预算编制很粗，编到目级科目的很少。预算仅在较小范围公开，不便于监督。

    （六）决算草案没有严格按《监督法》第十五条第三款规定编制，不利于对决算草案审查和监督。特别是部门没有编制部门决算草案，给审查和监督带来了难度。

    （七）政府及其财政部门对财经委审查预算决算草案和审计部门对预算执行情况审计提出的问题和建议重视不够，出现屡提屡犯的现象。如虚列支出、不安规定使用预备费、财政资金不及时入库等问题屡提屡犯。

    三、做好全口径预算决算审查和监督工作的几点建议

    十八大已经将预算决算审查和监督作为一项重要工作提上日程，这必是各级人大及其常委会、人大财经委今后需要加强的一项重要工作。为做好全口径预算决算审查和监督工作，我认为应做好如下几项工作。

    （一）做好全口径预算草案（含部门预算草案，下同）的编制工作

    /1.实行真正的零基预算。每年预算都要在零基数的基础上并按当年预测情况编制，让预算按排尽量贴近当年实际情况。不能以上一年的执行数作为基数编制预算。

     /2.实行细化预算。支出预算除了少数一时难以细化到项目外，其它都要细化到项目，让人一看明白，便于日后管理和监督。对于少数一时难以细化到项目的，待细化条件具备时，财政部门应将细化情况送人大财经委。

     /3.实行公开、透明预算。政府不但要向人大代表公开预算，而且还要向社会公开预算，让预算公开、透明，大白于天下，便于各方面的监督，避免暗箱抽作和腐败。

    /4.人大财经委要提前介入预算编制工作，做到全程参与和监督。财经委在财政部门着手编制预算之前就要参与预算编制的前期工作，参与新一年预算编制有关政策制订工作，参加预算编制有关会议。这是符合十八届三中全会审查预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展的要求，也为初审预算作好准备。不要等财政部门送来了预算草案才正式开展工作，这是很被动的，也不符合十八大精神。

    （二）做好预算草案审查监督工作

    /1.要严格按照合法性、真实性、政策性、合理性的原则进行审查预算草案，让预算安排合法、真实和合理。

    /2.财经委要加强预算草案审查工作，提出一个好的审查意见。审查意见要具体而不是原则的，要有依有据而不是凭空想象的，要有操作性而不是不能操作的。

    /3.政府、财政部门要重视人大财经委的审查意见，认为财经委的审查意见是中肯和能够操作的，应该修改；在现实条件下难以做到的，应及时向财经委说明清楚。

    /4.人大代表要切实履行在人代会期间的审查职责，认真审查预算。

    /5.政府及其财政部门要严格按预算法及有关法律法规规定，及早编制预算草案和及早将预算草案送交财经委审查，让财经委有充裕时间审查，也让政府及其财政部门有皇冠体育时间修改完善预算草案。

    （三）做好预算执行的监督工作

    /1.开展实时监督工作。财经委与财政部门之间应建立一个内部网络，以便财经委实时监督预算资金拨付和使用情况，及时了解预算资金走向。

    /2.加强汇报监督工作。听取政府、财政部门及有关部门预算执行情况的汇报，了解预算执行情况和存在问题。

    /3.加强跟踪监督工作。加强对预算资金使用和效益情况的调研工作，监督预算资金使用，提高预算资金使用效益。

    /4.加强对季度预算执行情况的分析，及时提出推进预算执行的建议。

     /5.各级政府要依法监督本级各部门和下级政府预算执行。

    （四）做好全口径决算草案（含部门决算草案，下同）的编制审查工作

    /1.做好决算草案编制工作。《监督法》第十五条第三款规定：“决算草案应当按照本级人民代表大会批准的预算所列科目编制，按预算数、调整数或者变更数以及实际执行数分别列出，并作出说明”。财政部门要严格按此规定编制决算草案，不得漏项。

    /2.财经委要按《监督法》、《预算法》及有关法律法规规定，加强对决算草案审查监督。除了对决算草案表格及有关资料进行审查外，还要到有关部门、项目建设现场了解情况。

    /3.政府及其财政部门要重视财经委在审查决算草案和审计部门对预算执行情况审计提出问题和建议的整改工作，及时纠正存在问题，力避出现屡提屡犯的现象。

    （五）加强队伍建设，提高审查和监督预算能力

    /1.加强人大代表财经业务知识的培训，不断提高人大代表审查监督预算的能力。

     /2.加强人大财经委自身建设，提高审查和监督预算工作能力。增设预算工委或预算监督审查科和增加有关人员，扩大预算监督队伍。

    /3.政府及部门要加强对有关人员的业务培训，提高编制和执行预算能力。加强有关法律法规的学习，自觉接受人大监督。

    /4.正确处理好监督与支持的关系，大力支持政府发展经济，增加财政收入。

（作者系钦州市人大财经委副主任委员）