皇冠体育：法工委副主任 陈佑武
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受主任会议的委托，现对主任会议提请常委会审议的《钦州市立法条例(草案)》（以下简称《条例(草案)》）作如下说明：
一、制定《条例(草案)》的必要性
地方立法是国家立法活动的重要组成部分，地方立法条例是规范地方立法的基础性、程序性法规，是地方开展立法活动的基本准则。在全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局中，地方立法将发挥越来越重要的作用，制定《条例（草案）》是我市面对这一新局面适应这一新形势全面推进地方立法工作的客观需要、必然要求与有效途径。
（一）制定《条例（草案）》是行使地方立法权的客观需要
党的十八以来，地方立法的步骤与节奏明显加快。党的十八届三中全会提出，“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”，十八届四中全会进一步要求，“依法赋予设区的市地方立法权”。2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议审议通过的《中华人民共和国立法法》修正案，明确规定将地方立法权扩大到所有设区的市，并由省级人大常委会确定新获得地方立法权的设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间。2015年7月24日，自治区十二届人大常委会第十七次会议决定，包括钦州市在内的6个设区的市自2015年8月1日起开始行使地方立法权。我市要开展地方立法，目前迫切需要制定地方立法条例，只有这样立法活动才能得到规范、立法质量才会得到保障。
（二）制定《条例（草案）》是贯彻依法立法理念的必然要求
地方立法要严格遵循依法立法的理念。人大及其常委会行使立法职权，要严格依照立法法规定的权限和程序。立法要体现合法性要求。要切实遵循不抵触原则，不违背宪法原则和精神，不违背上位法的规定，自觉维护社会主义法制的统一和尊严。这一些规范均是地方立法条例的基本精神与内容所在。因此，张德江委员长在全国第二十一次地方立法研讨会上的讲话指出：“省级人大和原49个有地方立法权的市人大要根据立法法抓紧修改地方立法条例，准备行使立法权的设区的市要着手研究起草本市的立法条例”。在国家立法工作整体战略部署下，自治区人大及其常委会非常重视自治区立法条例的修改完善以及设区的市立法条例制定工作。为此，我市深入贯彻中央依法立法的立法理念，积极落实国家、自治区制定地方立法条例的迫切要求，加紧制定地方立法条例。
（三）制定《条例（草案）》是发挥人大及其常委会在立法中主导作用的有效途径
人大及其常委会主导立法是现代立法的必然要求，也是立法主体的民主性和人民性的必然要求。国家的一切权力属于人民，由人民选出的代表所组成的人大及其常委会来主导立法过程，是立法获得正当性与公正性的基础。因此，党的十八届四中全会决定提出：“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。修改后的《中华人民共和国立法法》从立法规划、立法计划、法律起草机制、发挥人大代表在立法中的作用等方面落实了中央皇冠体育：人大主导立法的立法精神。在地方立法中，制定地方立法条例是贯彻落实人大及其常委会在立法工作中主导作用的有效途径。通过对立法活动的程序作出规定，使得立法活动各环节在人大及其常委会主导中有规划、有计划，按程序的稳步推进。
总之，《条例（草案）》是具有综合性、全局性、基础性的程序性法规，制定《条例（草案）》是本市行使地方立法权的基础，在我市地方立法中具有十分重要的作用与意义。《条例（草案）》的制定，有利于规范我市立法程序，提高我市立法质量和立法效率，对于全面推进钦州法治建设具有重要的现实意义和长远意义。
二、制定《条例(草案)》的指导思想和原则
制定《条例(草案)》的指导思想：贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜。以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神以及自治区党委十届四次、五次会议精神。坚持党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一。以提高立法质量为重点，深入推进依法立法、科学立法、民主立法，更好地发挥立法的引领与推动作用。发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，加快钦州法治建设。
根据我市实际，《条例(草案)》的起草，注意把握了以下几个方面原则：一是遵循立法法规定。新修改后的立法法依法赋予所有设区的市地方立法权，但同时为了避免重复立法，维护法制统一，又明确设区的市地方立法权限范围限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。在准确理解和把握立法法精神的前提下，《条例(草案)》对本市地方性法规的立法权限范围作了具体规定。二是落实市委决策部署。为了贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会和自治区党委十届四次、五次会议精神，中共钦州市第四届委员会第五次全体会议结合我市实际，对全面推进钦州法治建设作出了总体部署，对我市行使地方立法权提出了新期待和要求。制定立法条例，完善立法体制机制，使立法和改革决策相衔接，重大改革于法有据，立法主动适应改革需要，改革与法治同步推进。三是发挥人大主导作用。在《条例（草案）》制定过程中，始终秉持依法立法、为民立法、科学立法、民主立法理念，努力发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。《条例(草案)》立足我市实际，建立起人大主导立法工作的体制机制。四是坚持立法尊重市情。在第二十一次全国地方立法研讨会上，全国人大常委会法工委主任李适时提出“设区的市制定立法条例等程序规定的需求较为迫切，可考虑借鉴原49个较大的市已有的规定，省区人大也可以帮助提供一个示范文本供设区的市参考”。因此，《条例(草案)》参考借鉴了自治区所提供的范本的有关规定。同时，《条例（草案）》充分考虑我市市情，注意与我市人民代表大会议事规则、钦州市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法等相衔接和相协调，注意突出钦州的地方特色特点，尤其是我市的经济社会发展状况。
三、《条例(草案)》的起草过程
《钦州市立法条例》作为本市第一个地方性法规立法项目，是由常委会主任会议提请审议的重大立法项目。受主任会议的委托，法工委承担《条例(草案)》的起草工作。按照“早研究、早部署、早启动”的指导思想，在法工委机构不健全、人员还没到位的情况下，法制委员会根据皇冠体育的指示，在各专工委的配合下，从筹备申报行使地方立方权开始，就密切关注区内外设区的市制定立法条例的动向，并着手收集资料等前期准备工作，为《条例（草案）》的制定奠定了良好的基础。
法工委成立、人员陆续到位之后，正式启动了立法条例的起草工作。一是拟定了工作方案；二是成立了起草工作小组；三是确定思路和方向，着手研究起草工作中的具体问题。就《条例(草案)》的指导思想和基本原则、条例的主要内容和方向以及工作方案等有关重大问题，向常委会分管领导、联系的副秘书长和法制委员会的主要领导作了汇报，并确定了起草的基本思路。通过广泛听取各方面的意见建议，在充分沟通协商、深入研究论证的基础上，形成了《条例（草案）》。
为确保《条例(草案)》的起草质量，法工委通过书面形式征求各专工委与人大代表的意见建议。各专工委和人大代表在认真审阅的基础上，提出58条意见建议。法工委根据反馈的意见建议对《条例(草案)》进行修改。10月22日，法工委召开审稿会对《条例(草案)》进行修改。10月26日提请市四届人大常委会第51次主任会议审议，参会人员提出31条意见建议。10月27日，法工委召开审稿会对《条例（草案）》进行修改，研究形成了《条例（草案）》（送审稿）。现提请市四届人大常委会第三十一次会议审议。
四、《条例(草案)》的制定依据与主要内容
《条例(草案)》依据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《广西壮族自治区立法条例》等制定。共十章八十条，主要对立法权限、立法准备、市人大及其常委会立法权限划分和立法程序、法规报批和公布、法规解释等方面作了具体规定。
（一）皇冠体育：立法权限
地方立法权限主要包括地方立法的范围与人大及其常委会的立法职权。立法法第七十二条规定：设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。第七十三条规定地方性法规可以就下列事项作出规定：为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。
根据立法法的规定，《条例(草案)》第二章对地方性法规的立法权限范围做了规定。其中，第六条整合了立法法第七十二条和七十三条的规定，明确市人大及其常委会可以对“三个方面的三类事项”制定地方性法规，但是上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。第七条是对市人大和市人大常委会的立法权限规定作了基本分工，特别重大事项的地方性法规只能由市人民代表大会通过。立法法对于什么是属于“特别重大事项”没有做出明确规定，因此，本条也没有在这一方面进一步细化和明确。但在实践中可以把握一个原则，凡涉及全局的重要事项及涉及较多数群众利益或者较多群众关心的事项，一般都可以认为是特别重大事项。第八条依据的是立法法第十三条的规定，主要解决的是立法与改革的关系、法规的稳定性与变动性的关系问题。党的十八届四中全会决定提出，“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先试先行的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。”需要明确的是，授权的事项，应限于行政管理等领域，且是因为实践条件不成熟，需要先试先行，才能采取暂时调整或者暂时停止适用法规的部分规定；而授权的期限强调了暂时性，即时间不宜定得太长。
（二）皇冠体育：立法准备
立法准备是指法规案提请审议前所进行的有关准备活动，是为正式立法准备条件、奠定基础的活动。一是立项，即立法规划和立法计划的编制，二是提案前准备，三是法规草案的起草等三个方面。这些工作不属于正式立法程序，但是，做好立法准备是科学、有效地进行立法，提高立法质量和效率的前提和基础。为了使地方立法更好地与我市改革发展稳定相结合，有必要根据我市的实际需要和可能，统筹兼顾，分清轻重缓急，合理地安排立法项目，使地方立法工作有计划、有步骤地进行，更好地发挥市人大及其常委会在立法工作中的主导作用。因此，条例第三章对此作了具体规定，对立法规划和立法计划的编制、运作程序、基本要求和实施中的调整等提出了具体要求。起草法规草案也是立法活动中的一项重要准备工作，关系到立法的进度和质量。因此，这一章还对起草法规草案作出了具体规定，同时对起草中的协调工作也作了相应的要求。
（三）皇冠体育：市人大及其常委会立法程序
立法程序一般包括法规案的提出、审议、表决和公布四个环节。《条例(草案)》第四章、第五章、第六章对市人大和常委会的立法程序作了详细规定。
1.明确提案人主体。可以向市人民代表大会提出法规案的有：主席团、人大常委会、各专门委员会、市人民政府、代表10人以上联名。可以向市人大常委会提出法规案的主体有：主任会议、各专门委员会、常委会组成人员5人以上联名。需要说明的是，代表团和代表联名提出法规案的，主席团决定是否列入会议议程；常委会组成人员五人以上联名提出法规案的，由主任会议决定是否列入常委会会议议程。而如果是作为有权提案的机关提出法规案的，则分别由主席团、主任会议决定列入大会或者是常委会会议议程。
2.做好审议准备。为了提高审议法规的质量，《条例(草案)》对代表大会和常委会会议审议前的准备提出了具体要求，规定提请代表大会审议的法规案，应当在会议举行的十五日前将法规草案及其说明发给代表；提请常委会审议的法规案，除特殊情况外，应当在会议举行的七日前将法规草案及其说明和有关资料发给常委会组成人员。特别是第三十七条规定“常务委员会会议第一次审议法规案前，有关的专门委员会对地方性法规草案的合法性、规范性、可操作性及规范的内容进行全面审议，提出审议意见，经主任会议决定列入常务委员会会议议程的，审议意见印发常务委员会会议。”第三十四条第二款又规定“如果主任会议认为法规案有重大问题需要进一步研究的，可以建议提案人修改完善后再向常务委员会提出”。这样规定能够保证提请常委会审议的法规草案有较高的质量。
3.明确审次制度。由于我市尚无立法实践经验，皇冠体育：审次制度，主要依据立法法和广西立法条例的规定，《条例(草案)》规定常委会审议法规案一般实行三审制，即经三次常务委员会会议审议后交付表决。同时又规定，如果各方面的意见比较一致的，也可以经两次常务委员会会议审议后交付表决；调整事项较为单一或者修改的法规案，各方面的意见比较一致的，也可以经一次常务委员会会议审议后即交付表决。
4.皇冠体育：统一审议制度。为了保持法制的统一和提高立法质量，立法法第七十七条第二款明确规定，地方性法规草案由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿，全国人大常委会办公厅皇冠体育：贯彻立法法第六十八条（2001年立法法）有关规定的意见提出，“负责统一审议的机构”是指人民代表大会依照地方组织法设立的专门委员会，名称为“法制委员会”。为了充分发挥市人民代表大会法制委员会和其他有关专门委员会的作用，《条例(草案)》依据上位法的规定，作了如下规定：一是要求法规在提请常务委员会会议审议前，先由有关的专门委员会对法规草案进行审议，提出审议意见，印发常务委员会会议。二是法制委员会根据各代表团或者常委会组成人员、有关的专门委员会审议意见和各方面的意见对法规案进行统一审议，提出审议结果的报告和法规草案修改稿。三是法制委员会审议法规案时，应当邀请有关的专门委员会和有关部门的成员列席会议，发表意见；对重要的不同意见，法制委员会应当在审议结果报告中予以说明。对有关的专门委员会的重要审议意见没有采纳的，应向有关专门委员会反馈。法制委员会与有关专门委员会之间对法规草案的重要问题不能取得一致意见的，要分别向主任会议报告。
5.设定搁置和暂不付表决的程序。为了进一步提高市人大及其常委会审议地方性法规的质量，《条例(草案)》规定，法规案经三次常务委员会会议审议后，仍有重大问题需要进一步研究的，由主任会议决定，可以暂不付表决，交法制委员会和有关的专门委员会进一步审议，或者进一步征求各方面的意见，提出报告。法规案因重大问题存在较大分歧意见而搁置两年或者因暂不表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的，由主任会议向常务委员会报告，对该法规案终止审议。
6.拓宽公民参与途径。《条例(草案)》第三章第十二条、第十三条、第十七条第五章第四十九条、第五十条对立法规划和立法计划项目的征集、法规审议、法规草案修改等多方面规定，要通过座谈会、论证会、听证会等多种形式广泛征求各方面的意见。有效拓宽了公民参与立法活动的途径。
（四）皇冠体育：法规的报批和公布。立法法第七十二条第二款规定，设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。第七十八条第三款规定，设区的市人民代表大会常务委员会制定的地方性法规报经批准后，由设区的市人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。《条例(草案)》第六章对报批的时间、程序、报批申请撤回和法规公布等方面作了具体规定。
（五）皇冠体育：法规的解释、修改和废止。法规解释对于保证法规的正确执行以及保持法规的稳定定发挥着重要作用。《条例(草案)》第七章对于需要法规解释的情形、法规解释权的归属、解释要求的提出主体和处理、解释的通过和公布等情况作了明确规定。修改法规和废止法规对于提高立法质量同样具有重要意义。《条例(草案)》第七十一条和第七十五条，对法规的修改和废止作了规范。
（六）皇冠体育：规章的备案和审查。备案审查是保障法制统一的重要制度。备案属于知情权、审查属于审议权，是立法监督工作的两个环节。《条例(草案)》第八章规定了对市人民政府制定规章的备案、审查、反馈和撤销等具体程序。
五、需要说明的几个问题
下面，我对《条例(草案)》的几个主要问题作如下说明。
（一）皇冠体育：框架结构。
《条例（草案）》分为十章共八十条。皇冠体育：第二章立法权限，上位法第七十二条和第七十三条已有明确规定，根据立法法的有关规定，制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。但是从整个框架结构的完整性和逻辑上来考虑，还是将此内容纳入到《条例(草案)》中来，并对立法法第七十二条和第七十三条的内容进行了整合处理。此外，较自治区提供的范本，《条例(草案)》增加了第八章规章的备案与审查，对今后政府规章的备案和审查工作作了规范。
（二）皇冠体育：条例的名称和适用范围
《条例(草案)》调整的范围是规范本市地方性法规的制定、修改和废止，还规范了与地方立法相关的其他活动，包括立法准备和法规解释等。根据调整范围，条例草案名称定为《钦州市立法条例》。这个名称有充分的法律依据，准确地体现了地方人大立法的权限范围。
（三）皇冠体育：立法规划
立法规划，是有立法权的人大常委会在职权范围内，为实现任期的一定目标，按照一定原则和程序编制的，有关立法工作的设想和部署。立法法第五十二条对常委会立法规划的编制、公布和督促落实做了规定。现行的自治区立法条例虽然没有皇冠体育：立法规划的内容，但是实践操作中，是按照立法法的规定，每届任期届始之年编制立法规划，并报党委同意后印发执行。而且，正在修改的自治区立法条例，已在修正案一次审议稿第六十八条，将立法规划的编制要求纳入规范。法工委结合当前的立法工作形势，经深入研究，认为，编制立法规划很有必要：一是增强立法工作的系统性和协调性。二是立法规划的编制、公布和督促落实，是加强对立法工作统筹安排的重要步骤，可以有效发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。三是可以有效避免部门主导下立法的部门利益化倾向。
（四）皇冠体育：地方立法的参与主体
从我国地方立法的经验来看，除了人大及其常委会以外，地方党委、地方人民政府、政协、社会公众、社会组织、专家等都会参与立法过程并发挥影响。党的十八届四中全会也提出:“健全立法机关主导，社会各方有序参与的途径和方式”，并对基层立法联系点、立法专家顾问、发挥人大代表参与起草与修改、委托第三方起草法律法规草案、立法协商，建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及重大利益调整论证咨询机制等问题都作出了具体的规定与要求。根据我市实际，《条例（草案）》第七十六条至七十九分别对立法协商、立法专家顾问库、基层立法联系点、委托第三方调研评估等方面作出了规定。
（五）皇冠体育：地方立法条例的普遍性与特殊性
地方立法条例作为程序性法规，对制定地方性法规的基本流程作出了具体规定。这些规定的主要精神、原则、内容在全国范围内基本一致，具有普遍性。在这个问题上不宜过多强调制定地方立法条例的特殊性。因此，地方立法条例作为程序性法规与其他皇冠体育：城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护的地方性法规存在一定的差异，后者的制定应当要强调其地方特性。所以，法工委在《条例（草案）》在制定过程中注意借鉴《广西壮族自治区立法条例（草案）》的修改内容，力求保持一致，并与自治区人大常委会法工委保持密切联系，通过多种形式进行沟通协商。同时，密切关注自治区立法条例修改的最新动向，确保我市制定的立法条例符合上位法精神。
以上说明连同条例草案，请予审议。
（责任编辑:刘锻）
