部门预算监督的实践和改革探讨

黄 瑞

    通俗地讲，部门预算就是一个部门一本预算。它是编制政府预算的一种制度和方法，由政府各个部门编制，逐级上报、审核、汇总，反映政府各部门所有收入和支出的综合收支计划，是本级政府预算的基础。各级人大常委会对部门预算的监督，则是部门预算编制的重要环节。

一、部门预算监督的实践之路

    2002年起，皇冠体育：按照《预算法》和《监督法》等相关法律法规的要求，本着“以点带面、逐步推进”的原则，进行了部门预算监督试点工作。从开始试点的4个部门，逐步推广到市直全部部门预算单位。从开始简单的几张表，逐步推广到一个部门一本预算。从开始繁琐的手工操作，逐步推广使用统一的编制软件。从开始预算内外的脱节管理，逐步实现预算内外的有机捆绑和收支两条线脱钩管理,综合预算改革力度逐年加大。部门预算监督已基本形成全面审查与重点审查相结合、专业审查与代表审查相结合、预算审查和决算审计相结合的工作机制。市人大对部门预算的全程化监督，提高了部门预算的透明度，促进了部门预算的真实性、合法性和科学性。我市对部门预算监督的实践之路，所取得的成效和存在的问题主要有如下几个方面。

    （一）部门预算监督取得的成效

    1、改进了预算管理模式。我市部门预算改革前的财政预算管理和预算科目设置，是按照功能进行设置的，一个部门有多个经费来源渠道，每个部门每年到底从财政拿了多少钱，往往不能完整及时反映。推行部门预算改革后,按部门归口管理的预算方式，一个部门对财政一个科，部门的各项收支统一纳入部门预算集中归口管理，提高了预算管理水平和效率。

    2、逐步完善部门预算编制，增强了财政资金透明度。过去预算编制非常简单，没有细化到具体的项目、具体的单位，预算编制的透明度较低，预算执行很不规范。经过这几年的探索，我市部门预算的框架体系已经基本建立起来，特别是部门预算的编制方法和编制技术逐步成熟，在综合预算的编制和零基预算的运用等方面都取得了较大突破。预算细化程度比过去有了很大提高。

    3、部门预算严肃性和约束力增强。预算审查监督从“程序性”向“实质性”逐步推进，部门预算一经批准，即具法律效力，财政部门和预算单位必须严格执行。我市还建立了财政部门向市人大皇冠体育及市人大财经委定期汇报制度，部门预算的严肃性和约束力明显增强，零星经费追加也大大减少了。同时，人大对部门预算执行的全程监督和追踪问效，使政府和部门自觉、主动接受人大监督的意识进一步增强，依法理财的理念进一步加深。

    4、预算监督进一步强化。为做好部门预算审查工作，市人大财经委每年都是提前介入，进行会前初审。部门预算在提交人大审议前，先由市人大财经委组织熟悉业务的相关人员对部门预算草案进行认真的审查，对审查发现的问题及时向财政部门反馈，要求进行整改。通过审查，部门编制预算更加认真、细致。部门预算提交大会审查也越来越完善，从刚开始薄薄的几张纸，变成现在厚厚的一本书，财政预算的公开性和透明度进一步增强。

（二）部门预算监督存在的主要问题

    1、部门领导不重视，认识不统一。从我市每年召开的部门预算编制工作会议看，到会单位的主要领导都较少，基本上仍停留在会计人员自编自报的层面上，在整个编报过程中，领导没有很好地了解本单位的整个财务收支情况，没有做到统筹兼顾。财政部门有的也认为实行部门预算就是要满足单位需求，而现实财力不允许，搞部门预算只是做做样子，走走形式，造成预算编制基础不扎实。从我市目前的实施情况看，除市本级外，县（区）的推进工作都十分滞后，有的甚至还没真正启动。

    2、部门预算编制审核较难把握。当前我市部门预算基本仍是以“基数加增长”的方式编制，随意性较大，尚未建立科学、规范、合理的支出标准和预算评估体系，导致每年人大审查部门预算缺乏科学依据。这样也固化了财政资金在部门之间的分配格局，使一些一般性支出的资金规模不断扩大，而一些随着形势变化需要重点支持的社会事业却得不到经费保障，制约了经济结构和社会事业发展布局的调整，不利于财政支出结构的优化，加剧了资金供求矛盾，

    3、预算支出绩效评价体系尚未建立，监督部门预算执行难。部门预算编制完成后，由于对预算支出的执行情况至今仍没有建立一套完整科学的支出绩效评价管理办法，各单位只注重争取皇冠体育的资金安排，而忽略了资金的使用效果，弱化了部门预算执行的严肃性和约束力，使人大对部门预算执行也缺乏有依据和有效的监控。

    4、预算监督力量难以保障，监督水平有待提高。财政预算监督具有较强的专业性和技术性，从我市人大代表的组成来看，熟悉财政专业知识的人较少，对预算监督的有关法律、法规知识掌握有限，难以对部门预算的编制和执行情况进行全方位的有效监督。从每年的人代会看，人大代表的参与度并不高，代表们在预算审议中发言的较少，能谈到点子上的更少，仅有极少数代表去查阅部门预算的具体材料，这在一定程度上影响了预算监督的质量和效果。

二、部门预算监督的探索思考

    根据我市实施部门预算改革以来的工作实践和当前部门预算监督存在的主要问题，对我市今后如何依法监督，提出自己一些肤浅看法。

    （一）基础工作和各项改革配套措施要监督到位

    监督工作要在编制部门预算前，敦促财政部门制定科学合理的指导思想和基本原则，扎实做好各项基础工作，包括收支脱钩、综合预算、国有资产管理、“小金库”清理、以及逐步扩大国库直接支付范围和尽快建立政府采购法律体系等等，在源头上完善部门预算编制机制，促进部门预算科学化精细化管理，为人大监督工作打好基础。

    （二）监督工作要及早启动和提前介入

    为了使部门预算更为科学、合理和严谨，要及早督促财政部门着手编制部门预算工作，使编制单位能有比较充裕的时间酝酿和考虑，编制出比较准确的部门预算方案。部门预算审查工作不仅要从量和面上拓展，更要从质上进一步提高，为此，人大提前介入部门预算初审是提高审议水平的关键一环。在财政部门初步确定预算指标、准备“一下”前进行初审比较有效，这样既能及时掌握第一手资料和作出及时修正，又能使部门预算在“一下”时更加优化，为人大审议批准做好奠基性工作，保证预算审查的质量。

    （三）审查批准程序有待改进

    在法律的框架内，财政总预算可以在人代会上批准，但部门预算则放在人代会后批准较为有利。这样既能使代表在会议期间有皇冠体育时间去审查批准预算报告和预算整体方案，又尽可能地对部门预算有异议的地方提出修改意见，充分体现代表的审查监督职责，提高代表的参与度。通过会后收集整理的部门预算也更加准确完整，从根本上改变对部门预算审批 “走过场”、“搞形式”的做法，对部门预算的监督更具实质性。

    （四）日常监督和同级审计相结合

    部门预算批准后，要全程监督部门预算的执行情况，严格控制预算调整，规范预备费管理，以提高部门预算监督的实效。日常监督要充分运用听取和审议专项工作报告、执法检查以及询问、质询、特定问题调查等监督形式开展监督，逐步实现从被动监督向主动监督转变，将部门预算监督工作向纵深推进。同时，要借助审计部门的专业力量，把审计队伍充实到人大审查监督队伍中来，实行人大监督和审计监督两种监督模式的对接和有效整合,在条件允许的情况下，试行由市人大牵头的财政同级审计，这样更具针对性和影响力。

    （五）强化约束，实行领导问责制

    部门预算批准后，在执行过程中往往难以全面落实。无预算支出、虚列支出、挪用资金等现象都屡有发生，然而被问责的领导和工作人员却很少，责任追究难以到位，预算的约束力难以发挥。有些部门领导仍没有养成依法办事、依预算办事的习惯。因此，要严格预算纪律，大力推行领导问责制，对擅自违反预算方案，挪用、截留预算资金等行为，要严格按照《财政违法行为处罚处分条例》的规定严肃查处，对责任领导和责任人要依法追究责任。

    （五）提高代表对部门预算审议的能力

    部门预算的最终质量和效果，取决于代表素质的高低。要积极创造条件，多渠道地提高代表素质，特别是加强对人大代表的部门预算知识培训,要采取有效的方法措施，形成会前对代表集中进行部门预算知识培训的惯例,使人大代表能掌握某些技巧，有效解决看不懂预算草案、听不懂财政报告、监督无从下手等问题，充分行使监督政府预算执行的职权。

    做好部门预算审查监督工作是宪法和法律赋予人大的神圣职责。我们要从贯彻落实科学发展观的高度，情为民所系，权为民所用，利为民所谋，继续解放思想，大胆探索，勇于创新，与时俱进，积极推进部门预算管理和监督的民主法制化进程，不断强化部门预算监督，确保经济社会健康运行。