皇冠体育：提高地方可用财力缓解财政收支矛盾的思考

 

廖奎  唐昀  陈佳

 

    一、当前钦州市财政收入特点

    （一）财政收入规模迅速扩张

    “十一五”期间钦州市财政收入从14.11亿元增加到58.34亿元，年均增长32.84%，分别比同期全国、全区财政收入增幅高出11.5和11.9个百分点；其中，上划中央收入从5.05亿元增加到29.84亿元，年均增长51.7%。2011年1—10月，钦州实现财政收入112.17亿元，同比增收70.3亿元，增长了167.84%；其中，上划中央收入完成79.15亿元，同比增收63.25亿元，增长了397.9%。

    （二）财政收入结构日趋优化

    “十一五”期间，钦州税收收入年均递增37.52%，高于财政收入增幅4.7个百分点，其中，2010年税收收入完成49.09亿元，同比增长了70.8%；税收收入占财政收入的比重为84.1%，比2005年提高了13.4个百分点。2011年1—10月，税收收入完成102.7亿元，同比增收70.5亿元，增长了2.2倍，占财政收入比重达91.6%，同比提高了14.6个百分点。同时，财政收入占GDP的比重由2005年的6.87%提高到2010年的11.6%，提高了4.7个百分点。

    （三）地方一般预算收入增长缓慢

    “十一五”期间，钦州一般预算收入年均增长19.7%，比财政收入和上划中央收入分别低了13.8和32个百分点。尤其是自2010年9月中石油钦州1000万吨炼油厂投产以来，钦州市财政收入更是呈现出三位数的高速增长，但一般预算收入增长缓慢甚至出现负增长。自2010年10月至2011年10月，财政收入各月增幅均高于70%，最高达294.3%，最低为77.6%；而一般预算收入增幅均低于60%，最高为50.9%，最低达-106.02%，且有6个月的增幅为负增长。

    （四）一般预算收入占财政收入的份额不断下降

    实行分税制改革后，钦州市一般预算收入占财政收入的比重从1994年的56.7%到2001年的79.5%，有较大回升；但从2001年起呈现逐年下降态势，2010年已降至38.3%；2011年1--10月，中央收入和一般预算收入分别完成79.15亿元和22.84亿元，分别增长397.94%和4.55%，占财政收入的比重分别为75.2%和20.4%，中央收入的比重比2010年末提高了13.5个百分点，一般预算收入的比重则下降了7.9个百分点。一般预算收入占财政收入的份额不断下降，导致地方财政自给能力不断下降（自给能力＝一般预算收入/一般预算支出）。1993年钦州市财政自给能力为0.99，基本上能做到自身平衡；分税制改革后钦州市财政自给能力逐年下降，2003年钦州市财政自给能力已降至0.5，到2010年钦州市财政自给能力仅为0.28。

    二、可用财力增长缓慢的主要原因

    （一）财税体制对地方财力的影响

    /1.分税制的影响。尽管钦州市财政收入实现高速增长，但由于财税体制方面的原因，由消费税和增值税主导的财政收入增长现状导致地方一般预算收入增长不足、地方可用财力未能实现与财政收入同步增长。“十一五”期间，钦州消费税年均增长252.8%，占财政收入的比重由2006年的3.8%提高到2010年的29.8%，提高了26个百分点；增值税年均增长46.8%，比财政收入和一般预算收入增幅分别高出14和27.1个百分点。2010年，“两税”（消费税和增值税）共完成28.1亿元，占税收收入总额的57.3%，其中，属于地方收入的仅有1.41亿元，占5.03%；2011年1--10月，“两税”共完成76.45亿元，占全市税收收入总额的77.1%，其中，中央收入为74.48亿元，属于地方收入的仅有1.34亿元，占1.76%。

    /2.增值税转型的影响。自2009年1月1日起，在维持现行增值税税率不变的前提下，允许全国范围内的所有增值税一般纳税人抵扣其新购进（包括接受捐赠、实物投资）或者自制（包括改扩建、安装）固定资产所含的进项税额，未抵扣完的进项税额结转下期继续抵扣。据统计， 2010年钦州因增值税转型改革税收收入减收9亿元，其中，一般预算收入减收1.53亿元。

    /3. 成品油消费税改革的影响。根据《国务院皇冠体育：实施成品油价格和税费改革的通知》(国发[2008]37号)文精神，成品油单位税额增长4倍或7倍，消费税额增长倍数也达到4.5倍，这是拉动近两年来钦州市国税全口径税收增长的绝对因素。而消费税是100%中央收入，且新增消费税不计入增值税、消费税“两税”基数和增量，因此消费税政策变动影响主要增加了钦州国税局全口径税收收入，对地方财政收入没有贡献。因此，尽管税收总额有了大幅度增长，但增收部分以中央税收收入为主，对地方财力贡献不大。

    （二）由于历史地理等客观原因，钦州经济发展起步晚、总量小

    自建国以来，钦州市的行政区划多次改易，严重影响了钦州地区的发展规划及进程。同时，从1979年到1989年，中越战争前后持续了十年，钦州因地处海防前沿、战争前线的原因，国家、自治区在钦州的发展政策及投入方面有失平衡，导致这十年是钦州“失去的十年”，极大地制约了钦州的发展。直到1992年，钦州人民凭着“不等不靠，自立自强”的精神，用全市干部群众捐出2000多万元再加上自治区的50万元启动资金，才开始了建设自己港口的梦想。随着钦州港经济技术开发区、钦州保税港区的建设，钦州不断夯实了经济发展基础，加快了经济发展步伐。尽管如此，钦州的经济总量还不大，经济发展方式也比较粗放，产业结构层次和需求水平较低，经济整体上还处于工业化初级阶段，到2010年全市人均GDP仅相当于全国的48%，人均财政收入仅相当于全国的23%。

    （三）重大项目财政收入阶段效应的影响

    重大工业项目的财政收入效应具有明显的周期性，重大工业项目的成长周期一般可分为五个阶段，各阶段的发展特征不同，财政贡献也不相同，总体上呈现一个倒“U”型曲线。在重大工业项目的孕育和形成阶段，由于财政补助或税收优惠，财政效应往往是负的；在成长阶段，重大工业项目的财政贡献转为正向，并处于上升势头；在成熟阶段，它是地方和国家财政收入的重要来源，而且增幅较大，持续时间较长；在老化阶段，财政贡献有所下降，但由于税收惯性，仍是地方财政收入重要来源之一。从钦州发展现状来看，中石油钦州1000万吨炼油厂等项目仍处在建设期或投产初期，同时，由于增值税转型改革等原因延长了重大项目财政效应的形成和成长阶段，影响了钦州近两年来一般预算收入的增长规模。

    （四）产业结构方面的原因

    /1.产业总体结构不合理。税源结构取决于当地经济结构及经济发展质量，税源结构可分为来自一产、二产、三产的税收。取消农业税后，一产直接提供的税收微乎其微；三产提供的税收以营业税为主，大多为地方所有；二产主要提供增值税、消费税及所得税收入，以中央收入为主，对一般预算收入的贡献相对要弱一些。2010年钦州三次产业结构为26.2:40.8:33.0，钦州农业所占比重偏高，工业化及服务业发展程度较低，其中，第一产业比重分别超出全区、全国8.7和16.1个百分点，第二产业比重分别低于全区、全国6.7和6个百分点，第三产业比重低于全区、全国2和10.1个百分点。

    /2.产业的内部结构不合理，产业带动效应不大。从第二产业来看，钦州第二产业中传统产业多，现代产业少；上游产业多，下游产业少；钦州工业以石化、火力发电、冶金、建材、粮油加工等传统产业为主，处于主导地位的制造业目前仍在低端制造业或初加工行业，工业化尚未真正跨入高技术、深加工、高附加值阶段，制造业的经济效益和对地方的税收贡献相对不高。从第三产业内部来看，结构仍然欠优，钦州仍以传统的批发零售、住宿餐饮、交通运输等传统服务业为主，信息、咨询、科技、教育培训等新兴服务业发育不足。

    /3.产业发展不平衡且产业集群化程度低，财政收入增长依赖单一企业。钦州产业集群化程度不高，发展层次较低，上下游产业配套和产业集聚少，普遍存在杂、散、小，产业的本地配套性差、配套成本高，具有优势且较完整的产业链少，带动和集聚效应不明显，现有重点企业不够强大，带动能力不强、应有的带动效应尚未发挥出来。近年来，钦州的火力发电、冶金、建材、粮油加工等传统产业虽然发展较快，但其总体规模相对较小，钦州产业结构及财政收入风险程度较高，若中石油钦州1000万吨炼油厂因检修设备或市场供需关系等因素停产，全市GDP和财政收入将大幅萎缩。2011年1—11月，石油钦州1000万吨炼油厂共缴纳税费81.5亿元，分别占全市财政收入、税收收入的67.4%和73.1%；实现产值467.7亿元，占全市工业产值的61.8%。

    （五）地方政府性债务严重挤占了当前地方可用财力

    近几年来，为贯彻落实国家积极财政政策，促进经济和社会事业实现跨越发展、科学发展，钦州建设了南宁-钦州高速铁路、钦州-钦州港一级公路等重大基础设施建设，中石油1000万吨炼油项目、石化产业园区、中马产业园区等重大项目配套基础设施，以及区运会体育场馆等城市基础设施，在自身财力有限的情况下，不断加大融资力度，地方债务规模急剧扩大。2008年钦州政府性债务为17.8 亿元，2009年迅速扩大至103.96亿元，2010年政府性债务总额达 141.31 亿元，当年到期债务10.4亿元，需支付债务利息6.8亿元；2011年后借款开始进入还本付息阶段，每年需由政府财政筹措的资金量约占一般预算收入的20%-30%，将严重挤占今后一段时期钦州的地方可用财力。

    三、有效促进地方财力较快增长的措施

    （一）以大力发展经济为出发点，加强财源建设，不断增添地方财政收入源泉

   /1.加快重大工业项目向成熟阶段转化，发展壮大现有财源。

    发展是硬道理，增强地方可用财力的根本出路在于发展壮大地方税源经济。要充分利用钦州的区位优势及政策优势，按照钦州经济发展总体规划，紧紧围绕财政增收这个中心，大力支持重点产业、重大项目和重点企业的发展，积极引导和调整产业结构，加快重大工业项目向成熟阶段转化，推动经济发展，巩固财政收入稳定增长的基础。

    （1）整合财税政策，力促地方工业经济发展。对现有支持工业经济发展的政策、资金进行整合，用好用足国家财税政策，构建以产业政策为主，特定政策为辅的制度体系，努力解决钦州工业发展过程中还存在的产业结构不尽合理、高新技术产业发展滞后、自主创新能力不强和规模效应不明显等问题，让行业内部形成良性的技术创新竞争机制，逐步提高工业产品的附加值，使企业盈利空间加大，从而壮大税源基础。

    （2）引导和培育产业集群，加快重大工业项目向成熟阶段转化。一是鼓励企业抱团作战，走集团化发展道路。鼓励中小企业抱团作战，加强上下游产业协作，不断提升产品技术含量，不断打造和培育出自己的品牌；鼓励重点企业、重大工业项目利用自己的优势，通过兼并与收购产生行业集团，催生一批税收收入超过10亿元、产值超100亿甚至1000亿元的企业和产业，为财政收入持续稳定增长提供有力支撑。二是要围绕现有支柱产业和重点企业开展招商引资，积极引进大型研发机构和配套企业，促进上下游产业的发展，使之形成关联度高、配套齐全的产业链，尽快形成成熟的产业集群，从而带动税基增长。三是要提高对重大项目的协调服务水平，进一步简化办事流程，提高办事效率，多方筹措资金，尽快建设一批基础设施项目，改善经济发展环境，促进在谈项目早落户、落户项目早开工、开工项目早投产、投产项目早达产，加快重大工业项目向成熟阶段转化，促进财政收入稳定增长。

    /2.大力发展第三产业，培植发展新生财源。

    第三产业是地方税收的主要来源，与地方税收有着很强的关联性。大力发展第三产业，尤其是发展现代服务业，是壮大地方税源，增加地方收入的关键所在。

    （1）加快发展生产性服务业。一是完善城乡商品市场体系，重点发展一批集散力强、在北部湾及东南亚地区有影响的大型综合批发市场和专业批发市场，形成汽车、建材装饰、家电家具、农资农机、农产品等商品交易集散中心。二是加快发展与石化、造纸、粮油加工、冶金等支柱产业密切相关的服务业，如咨询评估、工程设计、软件开发、服务外包等。三是建立现代物流体系，推进连接东盟、辐射内地的物流通道、物流设施和区域性物流基地建设，完善配送体系，提高物流效率，降低物流成本，大力发展国际物流和保税物流。

     （2）为第三产业的发展营造良好环境。一是不断完善推动第三产业加快发展的政策措施。建立公平、规范、透明的市场准入制度，鼓励和引导社会资金投向第三产业，实现投资主体多元化；完善支持第三产业发展的财税、融资、土地、政府采购、人才培养等政策措施；加大对劳动密集、技术先进、节能减排、便民利民等行业的税收优惠力度。二是推进营利性事业单位改制和机关事业单位后勤服务社会化改革，以及工业企业分离非核心服务业务，拓展第三产业的发展领域。三是加快推进经济社会信息化，构建覆盖城乡的信息基础设施网络。

    /3. 为民营经济提供良好的成长环境，增强经济增长后劲。

    （1）抓好组织引导工作，引导民营经济实现“四个转变”，即在发展方向上，由传统的劳动密集型产业向技术密集型产业和劳动密集型产业相结合转变，发展新兴产业；在布局结构上，由分散经营向规模化、集约化发展转变；在组织形式上，由单打独斗向抱团发展转变；在体制机制上，由传统家族化经营向建立现代企业制度转变，不断提高民营经济发展速度和质量。

    （2）拓宽民营经济融资渠道，降低民营经济融资成本。积极开展股权出资、出质登记服务，帮助投资者盘活股权资产、增强融资担保能力；积极指导民间资本依法组建小额贷款公司、村镇银行、融资性担保公司等金融服务机构，拓宽民营经济融资渠道；建立健全面向个体私营企业的金融服务和信用担保体系，积极探索试行非全额担保和非完全抵押贷款，扩大票据业务和对优质民营企业的授信服务，探索对民营企业信用贷款的新路径；对科技型、农产品加工型等民营企业用于生产的贷款给予一定的财政贴息。

    （二）建立项目引进评价机制，推动产业结构优化，增强地方经济发展后劲

    /1.加强对引进项目的筛选。目前，钦州经济已具备相当规模，要做好项目选择，把重点引进能壮大经济规模（拉动地方产业、创造就业需求）和能持续产生财政收入的项目作为优先引进的重点，对项目所产生的综合效益进行评级，按照对经济增长、对财政收入及对创造就业的贡献度等项目效益情况进行评分，根据项目效益得分高低来决定是否引进，是否给予优惠政策扶持等。

    /2.强化项目的规划布局。一是建立健全招商引资项目评审与推进联席会议制度。由市（县、区）政府牵头，招商、发改、工信、财政、统计、住建、国土、环保、法制等相关部门共同参与，召开联席会议对引进项目的土地利用、环境影响、综合效益、发展潜力、能否带动相关产业发展等进行评估，强化对引进重点项目建设、投产的协调和服务功能,切实解决项目引进、落地、建设中存在的问题；并设立相应的领导机构，根据全市各工业园区的特点，对项目布局作出长、中、短期三个规划，优化工业布局，加快临港产业集群和特色工业园区建设，培育皇冠体育龙头企业，以实现不同功能为目标，有所侧重地引进项目，或形成财政收入支撑，或利用本地资源，或造就大量就业岗位，使项目引进与发展县域经济、提高居民收入较好地兼容。二是按照“资源共享，责任共担，税收分成”的原则，研究出台和完善相关激励机制，建立异地招商利益共享机制，推动异地招商的开展，促进各县区、各园区协同发展。三是坚持第三方评估。在部分明细内容的评估上，可以采取聘请专家教授进行封闭评估的方式进行，对财政收入贡献度的评估可以让国税、地税、财政等职能部门先进行预评，最后由专家评估组进行评定。

    （三）坚持“开源”与“节流” 并举，不断增加地方可用财力

    /1.强化征管措施，提高征管效益，降低税收成本，促进可用财力的有效增长。

    一是做好税源分析，确保应收尽收。坚持依法征税，加强税源的分析、预测、监控工作，全面研究宏观经济政策对企业生产经营的影响，加强税收征期申报、审核和税款入库管理，加大税收征管考核力度，增强组织收入的可预见性，不断提高税收征管水平。

    二是完善征管制度，提高征管效率。加强税收征管的科学化精细化建设，全面落实税收管理员制度，完善纳税评估制度，把培植财源与加强征管有机结合起来，把税源变成税收、财源变成财力，不断优化税收收入和财政收入结构。

    三是完善征管手段，建立健全综合治税制度。以“金税工程”建设为契机，努力实现税收征管方式的信息化，积极推进税务与财政、统计、工信、发改、国土、房产管理等职能部门的协作，实现信息共享，建立健全社会综合治税长效机制，互配合形成合力，由单纯的税务部门管税向全社会协税转变，减少税收成本。

    /2.严格预算约束，从严控制支出。

    一是改革预算编制办法，实行零基预算，增强预算编制的科学性。二是严格执行《预算法》，强化预算约束，预算一经法定程序审批，就具有法律效力，必须严格执行，任何人不得随意开口子，追加支出预算，如有特殊原因确需追加支出的，要按规定的程序严格审批。三是要进一步完善财政支出预算执行管理，健全落实部门和单位预算执行的主体责任，建立有效的责任追究处罚机制，切实提高财政支出的均衡性和时效性。对截留、挪用、滞压的，要按规定追究责任，严肃处理。

    （四）积极争取上级财政转移支付，有效增加地方可用财力

    /1.积极向上级汇报，争取皇冠体育财政转移支付支持。

    据决算反映，2001年上级财政对钦州转移支付3.23亿元，占当年全市地方可用财力的19.2%；2006年上级财政对钦州转移支付10.92亿元，占当年全市地方可用财力的42.2%；2010年上级财政对钦州转移支付22.14亿元，占当年全市地方可用财力的50.5%。鉴于上级财政转移支付是构成钦州地方可用财力的重要组成部分，应该积极争取上级财政继续加大转移支付力度。同时，为做好中石油1000万吨炼油项目的配套设施项目建设，累计投入超过60亿元，一方面，这些资金都是融资借贷而来的，加重了地方财政负担，另一方面，该项目投产后税费收入绝大多数属于中央收入。因此，建议积极向财政部等上级部门争取适当调整成品油价格和税费改革相关政策，将随成品油消费税征收的城市维护建设税和教育费附加收入全部留归地方，给予钦州是一定的专项转移支付；参照对天津滨海新区的补助政策，给予专项补助资金，用于钦州保税港区、中马产业园等重大项目配套基础设施建设和重要配套服务支撑体系建设。

    /2. 积极参与和推动财税体制改革，争取较为宽松的财政体制环境。

    （1）要按照“统筹兼顾、效益优先”的原则，进一步完善分税制财政管理体制。一是按照事权与财权相结合、责权利相统一的原则，合理划分地方各级政府的事权与财权，财权跟事权走；二是提高对市（县）级税收返还比例，增加地方分成，缓解地方财政困难。

    （2）建议重新构建增值税的收入分享体制。随着市场经济的发展和完善，增值税和营业税分立征收的做法，日益显现出其内在的不合理性和缺陷，对经济的运行造成了一系列的扭曲，不利于经济结构的转型。增值税扩大征收范围改革由此被提上了日程，财政部、国家税务总局已决定自2012年1月1日起在上海市实施营业税改征增值税试点。目前，营业税是钦州地方税收收入的第一大税种，2010年，营业税市县分享部分（60%）收入占地方税收收入的比重为38.5%，占一般预算收入的比重为24.5%。因此，当增值税全面扩围后，钦州市地方税收收入将受重创。为了弥补地方财政收入的损失，最简单的办法就是相应提高增值税的地方分享比例，但这会进一步加剧现行增值税收入分享体制的弊病^①。鉴于此，有必要重新构建我国增值税的收入分享体制，不仅要考虑各地征收的增值税数额，更要综合考虑各地的人口数量、基本公共服务需要以及地方政府的财政收入能力等因素，将地方分享的增值税收入与中央因素法转移支付融合，使之成为地方政府一个稳定的、常态化的财政收入来源。

    （3）要深化税制改革，构建地方税体系。按照经济发展与税收增长的内在联系，把与地方公益事业、第三产业和基础设施、公共设施建设有密切联系的税种界定和设置为地方税种，尤其对一些与地方经济发展息息相关和应当鼓励和扶持的产业税收，其收入应留给地方；尽快开征遗产税、赠与税基社会保障税等；在不动产保有环节征收的房地产税，在条件成熟时可考虑将房产税、土地使用税、车船使用税等合并成财产税并适当扩大税基，使之成为地市、县区一级财政的稳定收入；开征环境保护类税费，既可抑制环境的污染，限制资源的无节制开发，又可壮大地方税收规模，增强地方财政实力。

 

（作者单位：钦州市财政局、皇冠体育：办公室）

（责任编辑:刘锻）