提高人大常委会监督实效的几点思考

邓锡宇

    监督权是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。提高监督实效是人大工作中的重中之重，监督实效的高低直接关系到人大常委会作用能否得到发挥，决定地方人大常委会的形象和地位。监督的生命力在于实效，如何提高监督实效，笔者从试从把握好调查研究、会议审议、跟踪督办审议意见这三个环节谈几点粗浅的看法。

    调查研究是“谋事之基，成事之道”，是人大及其常委会行使职权的工作基础，也是人大工作者的基本功。毛泽东在《反对本本主义》一文中提出“没有调查研究就没有发言权”。调研工作的水平和质量高低，直接关系到人大常委会监督实效。首先，从人大常委会的基本职能看，人大常委会依行使监督权，都必须有赖于事前事中的客观、全面、系统，深入的调查研究，获得一手材料，才能做到有的放矢，对症下药。其次，从人大常委会的组织结构看，多数常委会组成人员，不直接从事行政、司法工作，只有开展调查研究，才能获取更全面、真实的信息，对“一府两院”的工作提出针对性意见和建议。再次，从人大常委会履职特点来看，人大常委会主要是通过会议形式集体行使职权，只有通过调查研究，才能提炼出正确的观点、达成共识，进而作出正确的和决议、决定。

    当前，有的地方人大常委会在调查研究工作中，存在较比突出的问题：一是时间过于集中，而且不够充分。每次的专项调研只安排一到二天，甚至半天。二是调研的办法手段不多。调查时，被调研单位陪同的多，单独行动的少；听取汇报多，运用问卷调查、随机抽样、数据分析、网上调查等方式方法少。三是调研的范围较窄。到机关单位开会调查多、深入基层直面群众调查少；面上调查多、蹲点调查少；典型示范点的多，工作推进不够的地方少。这些现象，很大程度上影响到人大常委会调研的效果和获取相关信息的可靠度及真实性。因此，地方人大常委会就必须要改进调查研究和方式方法，夯实提高监督实效的基础。

    一是要给予调查研究充分的时间保证。《监督法》第十条规定，常委会听取和审议专项报告前，主任会议可以组织本级常委会组成人员和人大代表，对有关工作进行视察或者调查研究。常委会的工作计划性强，特别是年初就有了年度监督工作计划。《监督法》中“听取和审议专项报告前”并没有明确规定具体的时间节点。因而，专题调研也不必一定到“会前”才开展调研。常委会主任会议可以在年初通过监督计划后，科学安排，统筹兼顾，组成相关调研组，针对相关议题、细化目标、分阶段开展调研活动。这样不但能保证有充足的调研时间，还能从动态上了解“一府两院”开展相关工作的情况和社会的焦点问题以及人民群众反映的热点难点问题。同时，使调研组在调研的时间和日程的安排上更加主动、更加灵活。

    二是要综合、灵活运用各种方式方法。除常用的实地调查、开会听汇报和意见建议、查阅文件和档案材料、实地察看、个别走访等方式方法之外，还应灵活采运用明查暗访、网络调查、比较调查、反复调查，随机抽样、数据分析等等，对调研对象进行广角度、深层次的系统研究，增强调查研究的科学性和时效性。

    三是要有客观全面的眼光，尽量拓宽调查范围。既要调查机关，又要调查基层；既要调查干部，又要调查群众；既要解剖典型，又要了解全局；既要到工作局面好和先进的地方去总结经验，又要到困难较多、情况复杂、矛盾集中的地方去研究问题。基层、群众、重要典型和困难的地方，应成为调研重点，要花皇冠体育时间去了解和研究。同时，也可采取本地调查与赴外地考察调查相结合的方法，通过比较，使调研者对本地的专项工作有更清醒的认识和更合理的评价，在借鉴外地做法的基础上提出更贴切的建议。

    人大的调研工作固然有一定的程式，但不能因循守旧，要树立创新理念，对调研的方式方法进行积极有益的探索，才能不断获取有分量、有深度、有价值的调研成果，更好地发挥常委会组成人员、人大代表的发言权以及人大常委会的监督权，从而提高监督实效。

二、改进会议审议方式方法，抓好提高监督实效的中心环节

    监督法规定：“各级人民代表大会常务委员会按照民主集中制的原则，集体行使监督职权。”人大常委会行使监督权离不开会议审议，这是人大工作的特色。常委会会议审议是提强监督实效的中心环节，审议质量的高低直接影响监督实效。

    从当前的情况看，常委会会议审议仍存在一些问题，主要有：一是议题多，会期短。基层人大常委会召开常委会会议的会期通常是半天或一天，议题大多都有二个以上，还不包括因政府工作需要而临时增加议题。由于议题多，时间紧，听取报告后审议时间不多，相当部分委员只是“听众”的角色，降低了审议质量。二是部分常委会组成人员对所审的议题缺乏必要的专业知识，加上对审议内容缺乏了解，审议时心中无数，难以作出有针对性、有深度的审议发言。三是常委会会议的透明度、公民参与度不够，影响了审议效果。因此，地方人大常委会必须要改进会议审议的方式方法，抓好这个中心环节，提高监督实效。

    一是要精选议题，保证审议时间。选择、确定和安排议题时要坚持少而精、重实效的原则，围绕党委的中心工作确定审议重点，把社会焦点、群众关注的热点难点问题，纳入常委会首选议题。同时，建立健全监督工作公开选题制度，使议题的确定过程成为汇民情、集民意、聚民智的过程。在此基础上，坚持会议时间服从审议质量，安排足够的时间。同时，尽可能根据会议议程的需要安排分组审议，使“听众”委员也能有发言的机会和充足的发言时间，充分表达意见。

    二是选好“炮筒子”。要根据审议议题的需要，指定若干名重点发言人，认真准备，重点发言。同时，精心策划，选择几个关键性或焦点、热点问题进行询问，这样既能提高会议效率和质量，又可以相互启发思路，使审议发言更有深度和针对性。

    三是要做好业务知识准备。常委会组成人员要对所审议议题的有关业务知识进行学习，了解有关的法律法规，在此基础上尽可能有所研究，使审议发言更深入透彻、更有可操作性。

    四是引入公众旁听人大常委会会议机制。借鉴广东等地的做法，制定出《人大常委会会议旁听办法》，对公民旁听人大常委会会议的申请手续、旁听公民资格、旁听会议范围、旁听公民人数及旁听公民意见和建议的处理等作出具体规定。在举行常委会会议期间，根据会议的实际，设置若干个公民旁听席。通过引入新机制，提高常委会会议的透明度和公众的参与度，增强审议效果，提高监督实效。

三、改进跟踪督办方式方法，抓好增强提高实效的关键环节

    根据《监督法》规定，审议意见是人大常委会监督“一府两院”工作的一种独立法律形式。审议意见的督办落实，既是审议意见的出发点和落脚点，也是维护《监督法》等相关法律法规严肃性的必然要求。跟踪督办审议意见的落实，同时也是提高监督实效的关键环节。

    当前，审议意见的督办落实仍存在一些问题，主要有：一是“一府两院”不及时报告整改落实情况，“审议时认认真真，落实时不见下文”的现象仍然存在。二是“文来文往，实在效果难以体现”的问题还得不到根本的解决。究其原因主要是：监督机制不够完善，监督形式运用不足，刚性监督手段缺失等。因此，地方人大常委会就必须改进方式方法，抓好这个关键环节，提高监督实效。

    一是抓时效。对办理机关落实审议意见的情况进行检查并提出意见，督促按规定时限抓好落实，并定期向主任会议汇报督办进度。办理机关未在审议意见规定的期限内办理完毕且未书面说明原因的，由常委会办室发出督办通知书，责成办理机关说明情况，限期办理。

    二是抓重点。围绕审议意见中指出的重点问题和主要要求，对照办理情况报告，有的放矢地进行检查。特别是对重点意见和涉及的热点、难点问题以及事关人民群众根本利益的事项，要进行重点督办。必要时，主任会议可适时决定进行二次审议。

    三是抓落实。依据前期调研掌握的情况，对办理情况进行具体分析。已经办理完毕的，分析其措施是否切实可行，办理结果是否达到审议意见的要求；有条件办理而未认真办理的，发回重新办理；因条件不具备，短期内难以办理落实的，要求做好基础性工作，待条件成熟时再办。同时，邀请新闻媒体深入对审议意见整改落实情况进行专题报道，接受人大代表和社会的监督。

    四是抓问责。对于办理机关未按要求认真办理审议意见的，应适时运用询问、质询、特定问题调查等刚性监督形式，确保审议意见落到实处。同时，不断改进和完善跟踪督办制度。如实行对“一府两院”处理落实人大常委会审议意见的工作情况进行评议等制度，推动实现人大常委会监督由重过程转向重结果、承办单位由重程序答复转向重问题处理的双重转变，从而提高监督实效。

    总之，抓好调查研究、会议审议、跟踪督办审议意见这三个环节，并做到环环相扣，对人大常委会监督实效的提高，必将起到积极的促进作用。“提高地方人大常委会监督实效”是一个常新的课题，需要在实践中不断探索与拓展，才能彰显出地方人大常委会的地位和作用，才能彰显出人大工作更为丰富的法治色彩。